常红晓：中国农房抵押贷款的困境

2016-03-25 10:33

3月24日，中国央行网站公布了农用地和农民住房抵押贷款试点办法。按该办法，中国商业银行可在天津市蓟县等59个县（市、区）发放农房抵押贷款。一旦农民不能按时还款，银行可依法处置农民的住房及宅基地。
这是中国政府解决农民融资难的新举措。如果首批试点顺利、改革能继续推进，中国将有望盘活两亿多亩的农村宅基地，促进农村建设用地的市场化交易，推动农地的资本化，逐步消除在农村推进普惠金融的障碍。
该试点办法明确，农民抵押住房，必须拥有“其他长期稳定居住场所”,并经“所在集体经济组织书面同意”，而且“宅基地使用权必须随同住房一并抵押及处置”。同时，该办法又对农房处置“受让人”有限制，试点能否有效推行，存在巨大的不确定性。
其中最大的悬念在于：该办法第12条规定，农房抵押权一旦实现，当银行处置农房及宅基地时，受让人“原则上应限制在相关法律法规和和国务院规定的范围内”。
此前，中国政府为了推动农地经营权和农房抵押贷款试点，已经全国人大常委会授权在上述59个县（市、区）暂停实施《土地管理法》《担保法》中“宅基地不能抵押”的条款。那么，所谓“相关国务院规定”是什么呢？
最核心的政策就是十多年前一份国务院文件的规定：“城里人不能到农村买宅基地”。2004年10月，中国国务院制定了“国发28号文”，其中明确提出：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”此后，相关国务院文件又多次重申该政策性规定。
如果严格执行这条“国务院规定”，农房抵押贷款就会很麻烦。按道理，农民把住房抵押给银行，一旦无法偿还贷款，银行就有权收回农房及其宅基地。此后，商业银行能否顺利处置这些不动产，是银行是否愿意发放“农房贷”的关键。
但是，如果城市人不能购买农民宅基地，那就意味着商业银行无法处置作为抵押物的农房及其宅基地。如果银行无法处置农民的抵押物，它就不愿给农民发放贷款。或者即使发放，也会非常谨慎。这又会削弱农房抵押试点的效果。
按中国现行法律，一户农民只能有一份宅基地；同时，农民可在本村内转让自有住房及宅基地。但是，当一户农民购买了本村其他人的住房及宅基地时，他就会违背“农户只能有一份宅基地“的政策。这实在是太荒谬了。
这种类似“第二十二条军规”的政策彰显了中国农村政策的混乱。含混不清和自相矛盾的政策造成了诸多问题：1978年以来，城镇化快速推进，城市通过征地和强拆大幅扩张，数亿农民迁入城市，但农村建设用地不减反增。据中国土地部门此前统计，农民宅基地总量已高达2.5亿亩。
这2.5亿亩宅基地，占中国耕地总量的八分之一，被称为“沉睡的资本”，无法变现，无法交易。此次农房抵押政策能否把它唤醒呢？答案是既可能，也不可能。所谓“可能”，就是指一些试点地区可能寻求变通措施。所谓“不可能”，就是说严格执行国务院上述政策，那么此次试点将毫无意义。
从商业银行的角度看，会有变通的措施。比如，当银行处置抵押的农房及宅基地时，城里人虽不能购买，但他可在该村内委托另一户农民代其购买，解决身份合法性问题。此后，这个城里人再与购买人签署相关协议，保障自己对该农房和宅基地的相关权利。
但是，这样做的风险是，一旦代为购买的农户与实际购买人出现纠纷，就会陷入此前北京宋庄“画家村”农房交易的困境：因为城里人不能到农村买宅基地，因此上述交易行为被判无效。由于银行处置的农房及宅基地产权只能登记在购买农户名下，真正购房的城里人将无法合法使用该不动产。
当然，熟悉中国政策制定过程的人也会看到，上述试点办法中对农房受让者的身份限制是“原则上”。既然是“原则上”，那就是说，各试点地区在执行中可能会允许一定的灵活性，会允许一定的政策突破。其中，有一定的想象空间。
如此一来，则又造成改革试点的悖论：本来，改革试点是为了突破过时的法律和政策的束缚，但试点办法却要求维持现行政策。于是整个试点就会变成“雷区”，商业银行、市县主政者、农民都深处其中，惴惴不安，不知何时这把“达摩克里斯之剑”会落到自己头上。
这真是一笔糊涂账，笔者不能不为之扼腕叹息再三。

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