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中国经济持续下行，地方偿债步步维艰

2015-12-23 14:42

原题：楼继伟：地方偿债能力下降

中国经济持续下行，地方政府直面“稳增长”和“防风险”双重任务，其中关键一环是加强地方政府债务管理，理顺地方融资机制。财政部部长楼继伟12月22日表示，在财力增长放缓、特别是土地出让收入持续下滑的形势下，地方偿债能力下降，一些地区债务规模较大，个别地区存在发生局部风险的可能性。违规举债、变相举债仍有发生，监管难度较大。
12月22日，楼继伟受国务院委托，向全国人大常委会报告规范地方政府债务管理工作情况。此前地方政府通过融资平台公司等大量举借政府债务，造成了庞大的债务堆积，融资成本高，风险大。为规范地方政府债务管理，2014年8月底新预算法修订通过，增加对地方债务管理的原则要求，10月国务院下发“43号”文《关于加强地方政府性债务管理的意见》。
从2015年开始，地方政府债务一方面实行限额管理，2015年设定的举债“天花板”为16万亿。地方政府债务还被分类纳入预算管理，风险评估和预警机制也在相应完善。
另一方面，发行地方政府债券置换存量债务。截至2014年末地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举债，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付较高的利息。2015年经国务院批准，财政部先后向地方下发三批共计3.2万亿元置换债券，将此前的债务置换成债券的形式。
楼继伟表示，今年的置换债券额度实现了对当年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，预计将为地方每年节省利息2000亿元。另外，置换债券虽然不直接增加投资，但在目前土地出让收入减少等情况下能够抵顶减收，为地方腾出资金支持重点项目建设创造了条件。
但是，当前财政收入形势严峻，财力增长放缓，土地出让收入持续下滑，收支矛盾尖锐，也给规范地方政府债券管理带来一些困难。楼继伟表示，一些地区债务规模较大，个别地区存在发生局部风险的可能性。
违规举债、变相举债仍有发生，监管难度较大。楼继伟强调，一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等；个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生，监管难度较大。
此外他还指出，融资平台公司缺乏持续稳定的经营性现金流，自身“造血”能力较弱，与政府的关系短期内难以厘清，制约了市场化转型的进程；或有债务处置涉及面较广、情况复杂，加大了处置难度。
关于下一步工作安排，楼继伟表示，首先要履行政府存量债务偿债责任。他指出，“必要时可以处置政府资产”。
对于政府或有债务要妥善处置，楼继伟表示，确需政府代偿的，报经省级政府批准后，由地方政府按照合同约定安排预算资金代偿，并依法对原债务单位及有关责任方行使追索权。今后地方政府新增或有债务，应按照担保法规定严格限定在政府为外债转贷提供担保的范围内。
他还强调，推进融资平台公司市场化转型和融资。在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础上，关闭空壳类公司。实体类公司转型过程中，做好存量债务处置、清产核资、人员安排等工作，切实防止出现国有资产流失、逃废债务等问题。加强风险防控和应急处置机制建设。

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