网联要做支付圈掌门，是否众望所归？

2017-08-09 12:29

上周五（2017年8月4日），中国人民银行支付结算司发布了《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》（银支付（2017）209号）（以下简称“209号通知”）
文件原文：《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》
在支付市场人士中引起了广泛的关注和激烈的讨论。网联平台的设立和业务模式，一直是支付行业近两年的热点话题，也是对整个行业的格局和商业模式会产生重大影响的事件，209号通知也可能引起行业的巨变。本文从法律合规的角度，对209号通知的实施和影响提出一些思考。
1、209号通知的核心要求
209号通知的核心要求是“自2018年6月30日起，支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理”、“各银行和支付机构应于2017年10月15日前完成接入网联平台和业务迁移相关准备工作”。此项要求的背景，则涉及长期以来受到争议的“ 四方模式 ”和“直连模式”和，以及网联平台筹备和设立的前世今生。
2、四方模式
209号通知所规制的“支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务”，实际涉及消费者、商户、支付机构、银行等四方主体。相关交易的完成，国际上和传统上采取的是“四方模式”。在线下收单场景中，即消费者以其银行卡在商户进行刷卡消费，商户由其POS机(由收单机构布放的)将交易数据传输到收单机构，收单机构再通过银行卡清算组织（如Visa、MasterCard、银联等）的转接清算系统，和发卡行进行商户资金清算的过程；在线上消费场景中，则是消费者以其基于银行卡的银行账户在互联网商户进行消费，互联网商户接入网络第三方支付机构（如支付宝、微信支付等），支付机构将交易数据传输到银行卡清算组织的转接清算系统，和发卡行进行商户资金清算的过程。
以境内基于银联卡的交易为例，四方模式的各方主体、资金流和法律关系示意如下：

四方模式下，消费者（持卡人）和商户均不与银行卡清算机构发生直接的关系，银行卡清算机构通过充当收单机构（接入商户）和发卡银行（消费者的账户银行）的中间桥梁来实现跨收单机构和跨发卡银行的交易的实现和处理，而不需要市场上大量的收单机构和各发卡银行各自分别两两达成协议和进行交易，有利于建设质量和安全标准一致的跨行银行卡交易网络。四方模式下处理的交易所关联的银行账户，必须基于银行卡清算机构所授权发行的相关品牌的银行卡，并且遵循“谁的品牌谁转接”的原则，如VISA转接持卡人的VISA卡的交易，而银联转接持卡人的银联卡的交易（关于双标卡的情况比较复杂，另文再述）。
3、直连模式
支付市场上，自互联网支付发展以来，即开始存在一种不同于四方模式的“直连模式”，即收单机构不将交易信息通过银行卡清算机构转接给发卡银行，而是通过与发卡银行直接签订合作清算协议的方式，直接将交易信息转送给发卡银行处理并完成资金清算。此种方式下，收单机构需要与众多的发卡银行一一达成两两协议，通常来说有较大的难度。
直连模式的各方主体、资金流和法律关系示意如下：
在境内外各大银行卡清算机构的业务规则和与相关收单、发卡机构签订的协议中，实际上均规定了不得以“直连模式”绕开银行卡清算机构进行交易，因此直连模式是对于相关协议的违约行为；此外，直连模式中往往仍然在有关交易环节展示相关银行卡的标识，也容易构成对卡组织有关商标的侵权行为。此类行为构成违约和商标侵权，在境外Visa和MasterCard有关的众多案例中已经得到了广泛的验证。
直连模式下，支付机构实际上可以凭借其在众多商业银行开立的备付金账户在自己的账户体系内完成资金的跨行清算，使得发卡银行无从还原真实的交易场景，信息流和资金流都脱离监管，对于反洗钱、影子银行监管和金融安全稳定带来了较大的风险，存在较大的合规隐患。
中国的监管部门对于直连模式也经历了从观察、逐步限制到要求逐步停止的过程。 2013年7月5日《银行卡收单业务管理办法》出台，其中第26条明确规定“收单机构将交易信息直接发送发卡银行的，应当在发卡银行遵守与相关银行卡清算机构的协议约定下，与其签订合作协议”。这是第一次以部门规章的形式，明确表明了监管部门对于直连模式的态度，即必须在遵守与相关银行卡清算机构的协议的约定下，收单机构才能与发卡银行签订直连合作协议，而事实上，由于发卡银行和相关银行卡清算机构的协议中通常都禁止直连模式，在收单业务管理办法出台后，直连模式事实上处于既违约又违规的状态。
此后，在2016年4月21日，央行与中宣部、中央维稳办等14部委联合发布的《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》中，则明确指出，“支付机构开展跨行支付业务必须通过人民银行跨行清算系统或者具有合法资质的清算机构进行，实现资金清算的透明化、集中化运作，加强对社会资金流向的实时监测。推动清算机构按照市场化原则共同建设网络支付清算平台，网络支付清算平台应向人民银行申请清算业务牌照。
平台建立后，支付机构与银行多头连接开展的业务应全部迁移到平台处理。逐步取缔支付机构与银行直接连接处理业务的模式，确保客户备付金集中存管制度落地。”正式启动了逐步取缔直连模式的工作。而该方案中提出的以市场化原则建设的网联支付清算平台，即209号通知所讨论的网联平台。
4、网联平台的设立和业务范围
“网联”，即网联清算有限公司的简称，是由央行指导和推动，由中国支付清算协会（下称“支付协会”）组织支付机构共同发起筹建的线上支付统一清算平台。根据有关信息，据称网联注册资金总额为20亿元，股东总数45家，其中央行有关单位共持股30%以上；支付协会持股比例为3%，代表不符合入股资格的中小支付机构行使投票权；支付宝和财付通分别持股约10%左右；其余股权由各支付机构分别持有。看起来，网联平台从法律性质上属于一家由多家市场机构共同出资设立的有限责任公司。

2016年10月，央行正式发文批复协会筹备网联的建设，其中提到，央行将网联平台定位于“主要处理非银行金融机构发起的涉及银行账户的网络支付业务，”并强调“不得处理银行业金融机构发起的跨行支付业务”。据报道，网联平台于2017年3月31日启动试运行，并于6月30日开始逐渐由市场机构开始业务切量。此次209号通知，则进一步明确了时间表，加快了直连模式迁移至网联平台步伐。
然而，网联平台的业务范围和角色定位，目前并不完全清晰。人行于2016年7月26日发布过《关于二维码支付监管原则及要求的告知函》，其中提到“支付机构基于银联卡快捷支付开展条码支付业务的，通过接入中国银联进行处理或在支付清算协会组织筹建的统一清算平台投入运行后，通过统一清算平台转接至中国银联进行处理。”
从前述文件的规定来看，在其预设的线下支付场景中，网联平台后面接的是银联或者其他将获得银行卡清算业务牌照的清算机构，而网联平台似乎是移动支付的统一支付转接清算的“前置”平台，负责汇总所有的支付机构的交易数据请求持牌清算机构来完成二次清算业务。而209号通知则提出“由直连模式迁移至网联平台处理”，那么之前部分支付机构没有采用直连模式而是通过合法合规的四方模式进行的网络支付业务，是否需要迁移至网联平台处理？
如果按209号通知第一条理解，网联平台并非“前置”角色，并且原有四方模式的网络支付业务也要求统一切换到网联平台处理，则从法律法规的角度，需要谨慎考虑下述几个方面的法律问题。
5、相关法律问题
（1）与国务院银行卡清算机构准入规定的冲突与协调
2015年，为落实中国有关加入WTO的承诺和相关争议解决的执行，国务院发布了《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》，正式向境内外开放中国的银行卡清算业务市场。此后，在2016年央行和银监会发布了《银行卡清算机构管理办法》，落实银行卡清算机构设立、牌照申请和业务管理的监管措施。
根据上述行政法规、部门规章层级的法律的规定，“经营银行卡清算业务系统，为发卡机构和收单机构提供其品牌银行卡的机构间交易处理服务”，属于银行卡清算机构的业务范围， “未依法取得银行卡清算业务许可证的，不得从事银行卡清算业务”。
因此，如果网联平台需要直接处理收单机构和发卡机构直接关于特定品牌银行卡的机构间交易处理服务，属于银行卡清算业务，需要获得银行卡清算业务许可证。然而，网联平台的定位并没有自己的银行卡品牌，也不受某一银行卡组织的授权许可而有权处理特定的银行卡品牌交易，网联平台如何在国务院银行卡清算机构准入设定的监管框架下，符合申请条件、取得清算牌照、从事清算业务，如何获得处理其它品牌的银行卡（或其相关的BIN号银行账户）的权利基础，是需要解决的问题。特别是，在境外机构如Visa、MasterCard、运通等机构在境内取得了银行卡清算业务牌照，合法合规开展境内其品牌银行卡业务之后，与其银行卡及相关BIN号账户有关的网络支付的处理，网联平台如何介入其四方模式或取得相关授权，从商业谈判角度，可能也存在一定的难度。
（2）与现行收单业务、网络支付业务管理办法和各大卡组织规则的冲突与协调
银行卡收单，在2010年颁布的2号令中被定义为，通过销售点(POS)终端等为银行卡特约商户代收货币资金的行为。在2013年颁布的《银行卡收单业务管理办法》中，人行将银行卡收单进一步定义为，收单机构与特约商户签订银行卡受理协议，在特约商户按约定受理银行卡并与持卡人达成交易后，为特约商户提供交易资金结算服务的行为。并指出收单机构包括：
① 从事银行卡收单业务的银行业金融机构；
② 获得银行卡收单业务许可、为实体特约商户提供银行卡受理并完成资金结算服务的支付机构；
③ 获得网络支付业务许可、为网络特约商户提供银行卡受理并完成资金结算服务的支付机构。
这实际上将2号令中的银行卡收单的涵义，从单纯的线下收单扩张到了网络收单，从而与网络支付业务有所重叠。也就是说，如果支付机构为网络特约商户提供银行卡受理并完成资金结算服务，则既属于银行卡收单，又属于网络支付。
《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第4条规定，支付机构基于银行卡为客户提供网络支付服务的，应当执行银行卡业务相关监管规定和银行卡行业规范。《银行卡收单业务管理办法》第26条规定，收单机构将交易信息直接发送发卡银行的，应当在发卡银行遵守与相关银行卡清算机构的协议约定下，与其签订合作协议，明确交易信息和资金安全、持卡人和商户权益保护等方面的权利、义务和违约责任。
从上述分析可以看出，网络支付机构如果处理涉及银行卡及其相关BIN号账户的交易，则同时属于银行卡收单和网络支付业务，按相关部门规章的规定，需要执行和尊重有关银行卡业务的监管规定、行业规范以及与银行卡清算机构之间的协议。
目前看来，相关卡组织的协议基本均按照“谁的品牌谁转接”的原则签署，举例而言，若某支付机构在网络收单业务中受理MasterCard卡持卡人的交易请求，该支付机构按照与MasterCard的协议和规则，应将交易转送MasterCard进行处理，而不能统一送网联处理，否则将构成违约，可能导致索赔，甚至由于此种违约的存续而根据其与其它机构之间的协议导致交叉违约。如果大量的市场上的支付机构和发卡银行均出现对境内外卡组织的大规模交叉违约，还可能导致不必要的市场稳定的问题。
要解决上述问题，需要各支付机构和银行与各大卡组织协商修改相关协议，或与各大卡组织商讨要求其修改有关卡片的规则或运作规章。估计这一操作会有较大的操作负担和操作难度，或引发境外业界对于这一操作方式的必要性和合理性的质疑。
（3）竞争和垄断
209号通知要求“支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理”，从形式上，就网络支付业务而言，造就了一个超级网络运营者、清算机构和连接支付机构和相关银行的集线器。网联平台作为一个由市场主体合资设立的有限责任公司，其从事相关清算业务也必然需要从服务接收方收取费用。费用的收取，形式上可能是向支付机构或相关银行收取，而最终成本，则会由支付机构或相关银行转嫁到其各自的客户即商户和消费者身上。如此，网联平台的定价和收费标准将对商户和消费者的成本产生重大影响，监管部门应当在竞争法的语境下对此予以考虑，或者通过引入充分竞争或者通过政府定价来对网联平台的价格和服务水平予以制约。
国务院《关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》，即是在银行卡清算市场进行市场开放，完善市场化机制，引入竞争，促进清算市场有序竞争和健康发展；如果排除竞争，将涉及银行账户的网络支付业务全部集中在一个市场机构身上，对于促进有序竞争的市场将产生不利的后果。
此外，《反垄断法》第32条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。《反不正当竞争法》第7条规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。从形式上看，如果209号通知的实施是要求支付机构和相关银行只能通过网联平台处理相关品牌银行卡及其相关BIN号账户的交易（即限定购买网联平台提供的清算服务），则很容易落入上述两法中禁止行政垄断的范畴，如何应对相关的反垄断调查和质疑，也是网联平台需要特别关注的法律风险。

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