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重污染下北京拟将霾归入气象灾害，是进步还是“试错”？

2016-12-17 15:46

《财经》记者 习楠/文 王小/编辑
在前一波“霾”尚未散尽时，北京市空气重污染应急指挥部发布，将于12月16日20时启动空气重污染红色预警，预计12月21日夜间起空气质量将逐步改善，届时将根据空气质量实况及预报适时解除预警。
入冬后，频频出现空气重污染红色预警，这使诸多专家学者及民众担心，将霾列入气象灾害行列，或将成为地方政府推卸治污不力责任的捷径。
事情起于，11月23日，《北京市气象灾害防治条例》草案（下称《条例》草案）修改二稿提交北京市人大常委会，进行第三次审议。这次草案维持了将霾列入气象灾害定义的内容。此前两次审议分别在5月26日、7月20日，均引发公众关注。
进入三审阶段，意味着只要第三次审议通过，霾将被正式写入《北京市气象灾害防治条例》气象灾害的定义之中。离“拍板定论”仅一步之遥，然而，北京市政府相关方面尚未对公众做更进一步说明，将霾列入气象灾害的依据是什么。
因此，关注大气污染治理的公众和专家学者更觉时间紧迫，有必要论清楚，究竟怎么做才能真的呼吸到清洁空气。
定义之争
在《财经》记者获得的一份对《条例》草案审议结果的报告称，“将霾纳入气象灾害的定义”系由“市政府提请审议”，法制委员会认为，“霾是气象灾害的一种，应当纳入本条例调整的范围”。
然而，全国人大代表、资深环境法专家、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅反对将霾定义为气象灾害。她认为，如果将霾这种以气象变化方式表现的污染定义为气象灾害，那么大气污染的其他形式如酸雨、光化学烟雾等，“几乎所有的环境污染都可以纳入‘自然灾害’的范畴。”
于2010年4月1日起施行的《气象灾害防御条例》中，将气象灾害定义为，“台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”。这些气象灾害的根本驱动因素是大气物理过程。
而霾的形成，人为排放是主因，气象因素是外界辅因，“当前大范围频繁发生的霾，是由于人类生产生活产生大量污染物排放，在静风、逆温等不利气象条件下形成的。静风、逆温是自然现象，但也构不成气象灾害。将霾列入气象灾害，从科学角度来看站不住脚。”北京公众与环境研究中心主任马军对《财经》记者说。
按中国工程院院士、环境光学监测领域专家刘文清此前分析，从成因来看，霾的人为因素更体现了环境公害的特点，而气象则表现在其对霾形成演变的影响。霾污染表现为两种主要的形式，一种为短短数小时内颗粒物浓度从低值迅速增长到峰值，即“爆发增长的重污染”过程；另一种为颗粒物浓度稳步累积增长，污染持续多天“持续累积的污染”过程。。单一站点颗粒物短时间迅速增长可能与排放源有关，但区域多站点共同表现为此种形式，则与气象过程密不可分。
“如果没有人类从事的严重污染的行为、没有形成严重的污染结果，任凭任何气象条件的变化，都不可能形成霾。”天津大学法学院院长孙佑海对《财经》记者分析，人类排污行为是霾形成的内因，其与气象条件这一外因相结合，才会形成霾，环境污染行为可以防治，气象条件却无法根本改变。因此，他不支持将霾归为气象灾害。
谁将为霾负责
此前，北京市人大法制委员会工作人员曾对媒体表示，此次条例修改中，通过跟有关部门的沟通，在研究论证的基础上，各方面已达成共识，明确了“霾”是气象灾害的一种，将其写入法规，纳入了本条例的调整范围。
但达成共识的各方，很可能并不包含更高级别相关部门——上述审议结果的报告称，在北京市人大常委会对草案进行第二次审议前，“国务院有关部门对霾入法提出异议”。
一旦出现重污染天气，地方政府可能依此推卸责任，“说不是人为（原因）造成的，是天气造成的，如果这样会对治霾产生影响”。一位环保法领域专家推测，这或是“国务院有关部门”提出异议的原因。
《条例》草案修改稿在提请三审时，北京市人大常委会法制办相关工作人员曾对媒体表示，把霾纳入气象灾害防治，并通过立法规定下来很有必要，因为这是北京市面临的需要解决的实际问题，符合气象科学规律。
吕忠梅则反驳称，“立法是一种权利、权力的边界划定，如果将霾作为气象灾害，意味着个人不具有呼吸清洁空气的权利、政府也不负有治‘霾’的责任”。
更多的担心在于，在实际操作层面，将霾纳入气象灾害可能会严重影响治霾工作开展。比如，会导致对气象灾害应对工作定位的明显不同，之前是防御气象灾害，治霾将“防御”扩展到了“防治”，从“预警、防御”功能扩展到“污染防治”职责，且与《大气污染防治法》和《北京市大气污染防治条例》交叉重叠，将给大气污染防治工作带来混乱。
上述环保法领域专家对《财经》记者表示，“既然是有争议的问题，应该在立法说明里有。”
对《条例》草案修改稿审议结果报告中称，“本条例不是给某一个部门立法，而是结合北京实际情况制定的综合性防灾减灾地方性法规，隐患治理主体责任在政府，将霾列入气象灾害范畴，不改变‘政府统筹、部门各负其责’现有治理的工作格局”，并建议，在草案修改稿第一条关于立法目的的规定中“强调‘防御’与‘治理’结合”，“防和治不可分割，防的是气象灾害，治的是气象灾害隐患”。
《条例》草案进行一审时，曾有相关负责人对媒体表示，将“霾”列入气象灾害主要出于三点考虑：一是在气象学和大气环境学中都有“霾”的概念，属于天气现象和污染现象交叉的复合现象；二是随着经济社会发展，“霾”的问题已经成为政府和社会关注的重大问题；三是天津市、河北省在气象灾害防御地方立法中均已将其列为气象灾害，从京津冀协同防治“霾”的角度，有必要在北京市立法中将其列为气象灾害。
然而，持续至今的争论表明，北京市政府的这种“考虑”，显然未能成为公众的“定心丸”。
马军建议，或可考虑将霾作为单独一项列出，既避免各界误解，也避免弱化对地方政府治霾工作的问责；同时，明确大气污染防治的主体责任，应按照《大气污染防治法》和《北京市大气污染防治条例》执行。
三审并非终点
5月26日，北京市十四届人民代表大会常务委员会召开第二十七次会议，听取北京市人民政府关于《条例》草案的说明。这是“将霾入法”首次出现在公众视野中，也是这场争论的起始点。
公众对大气污染防治的关注和不安，在争论中尽显无遗。值得注意的是，尽管各方争论不休，却都希望能够强化行政部门在应对霾时的职责，推动预警机制的建立，让大气污染信息公开更加透明。
这也是不少支持者的出发点。“坚持立法的科学性肯定是重要的，但即使它是人为原因产生的，也依然可以在相关法律法规、条例上对其进行规制。”清华大学法学院副教授邓海峰对《财经》记者表示。他认为，“这改变不了环境法和大气污染防治法已经规定的地方政府承担环境污染的职责，也降低不了任何一个职能部门承担霾治理的职责。”
对于《条例》的修改，邓海峰认为，应关注的是立法的功能和目的，“是为了给治霾不力找理由？还是为了强化某些部门的责任、从而强化对公众信息的保护、预警机制的建立？把它作为一种气象灾害，最重要的还是从多个角度去完善霾治理方面的多机构的干预，强化对霾的预警机制，增加霾方面的信息公开力度”，“显然是为了加强气象部门在应对霾时的职责”。
尽管在一审、二审阶段已经将霾归入气象灾害，但在三审阶段，依然有可能对其进行修改。至于公众和相关专家强烈的质疑之声会对草案修改产生何种影响，目前无法预估。
将霾归入气象灾害，三审显然不是终点。“要观察它的效果，如果这样做不仅没有降低应对霾方面各部门的职责，而是强化了联动机制和预警机制，那就值得推广，”邓海峰说，而若相反，“还是可以再次提起修改”。
可这种预期显然不在公众考虑范围内。乐观情况下，各方的质疑会成为行政机关严格执法的内生动力和外在压力。但大部分人不愿意拿条例来“试错”——除去潜在的时间成本、社会成本等消耗，更现实的原因是，北京市空气重污染应急指挥部于12月15日下午发布了新一轮空气重污染红色预警。

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